Agile Softwareentwicklung: So arbeiten britische Regierung und Auswärtiges Amt

Diplomatisch dürften die britische Regierung und das Auswärtige Amt zurzeit häufiger unterschiedlicher Meinung sein. Doch bei der Softwareentwicklung sind sie sich offensichtlich einig: In unserer sich schnell verändernden Welt ist keine Zeit für detaillierte Strategiepapiere. Es gilt die Devise: Machen. Die Strategie kann nachgeliefert werden.

Zwei Ausgangslagen, ein Schluss

Die britische Regierung befand sich mit der Finanzkrise 2008 in einer fiskalisch schwierigen Situation. Auch im Hinblick auf die vorhandenen E-Government-Angebote stellte sich die Frage, wie man effizienter werden konnte. Allerdings sah man sich einer immens heterogenen, über viele Jahre gewachsenen IT-Struktur mit tausenden verschiedener Webseiten und Services der unterschiedlichen Behörden und Ministerien gegenüber. Das Auswärtige Amt steht bei der Digitalisierung seiner Prozesse vor anderen Herausforderungen. Seine 220 Auslandsvertretungen befinden sich auf der ganzen Welt und nicht selten in gefährdeten Staaten. Anschläge und Flüchtlingskatastrophen sind keine Seltenheit. Mit stabilen, weltweit einheitlichen technischen Bedingungen ist nicht zu rechnen. Die Frage ist hier, wie man die Diplomaten in diesem instabilen Umfeld mit digitalen Prozessen und Services ausstatten kann.

Beide, der britische Staat und das Auswärtige Amt, sahen sich Bedingungen gegenüber, die eine effiziente Softwareentwicklung nahezu unmöglich machten. Beide wählten bewusst einen agilen Ansatz.

Bye-bye Legacy: Der radikale Neuanfang des Government Digital Service

Großbritannien entschied sich für einen radikalen Schnitt. 2010 wurde der Government Digital Service (GDS) unter der Verantwortung von Handelsminister Francis Maude aus der Taufe gehoben. Das Ziel: die Zentralisierung sämtlicher digitaler Angebote der britischen Verwaltung. Tausende alter Regierungswebseiten wurden dabei abgeschaltet. Das Projekt war enorm erfolgreich.

Der ehemalige britische Handelsminister Francis Maude hat den Government Digital Service maßgeblich vorangetrieben.

Anstatt der vormals unzähligen Präsenzen gibt es heute nur noch ein einziges, umfassendes Portal (gov.uk), das obendrein mit dem Preis des London Design Museum ausgezeichnet wurde – nicht etwa für seine außergewöhnliche Schönheit, sondern für die Tatsache, dass es so kompromisslos nach den Bedürfnissen der Nutzer gestaltet ist. Genau das war auch eines der Erfolgsgeheimnisse des Angebots – wie auch die Tatsache, dass der „Delivery“-Gedanke vor den „Strategy“-Gedanken gesetzt wurde. Was heißt das?

„Verwaltungen brauchen Ewigkeiten, um Strategiepapiere auszuarbeiten“, so Maude. „Die Herausforderung ist aber gar nicht, Klarheit darüber zu erreichen, was zu tun ist. Der eigentlich schwierige Teil – und 90 Prozent der ganzen Arbeit – stecken in der Umsetzung.“ Ein Jahr nachdem der GDS seine Arbeit aufgenommen hatte, begann die öffentliche Beta-Testphase. Seitdem wird der Dienst ständig überarbeitet und verbessert.

Priorisieren, anfangen, weiterentwickeln

Für Francis Maude, der seit eineinhalb Jahren aus der britischen Regierung ausgeschieden ist und seitdem andere Regierungen bei der Umsetzung von E-Government und Open Government berät, ist die strategische Marschroute klar: Man brauche einen Plan, sollte sich aber nicht zu seinem Gefangenen machen. Dazu müsse man klar priorisieren. „Wir wussten nicht, wie viele Transaktionen, die wir digitalisieren können, überhaupt existieren.“ Die Analyse war auf etwa 700 gestoßen. Ungefähr 97 Prozent des Aufkommens allerdings entfielen auf nur 50 Transaktionen. Auf diese 50 hatte sich das Projektteam schließlich konzentriert.

Eine weitere Hürde dürfe Verwaltungen nicht von einem Go-Live abhalten: nämlich Bedenken, dass der Service „noch nicht fertig“ sei. „Wir lebten schlicht nicht mehr in einer Welt, in der man einen Service planen und sich dann jahrelang für seine Umsetzung Zeit lassen könne“, sagt Maude. Ein Portal wie gov.uk sei ein ewiges „Work in Progress“.

Mit agiler Entwicklung auf jeder kleinen Welle surfen

Die Ausgangslage im Auswärtigen Amt gestaltete sich vordergründig ein wenig anders. Doch auch hier haben die Verantwortlichen erkannt, dass die Digitalisierung zu öffentlichen Beta-Testphasen und ständigen Updates zwingt. Der Anspruch, bei Go-Live inhaltlich zu einhundert Prozent perfekt zu sein, ist zum Hemmschuh Nummer eins geworden.

Dr. Renke Fahl-Spiewack, Leiter IT-Anwendungen Rechts- und Konsularwesen: „Im Auswärtigen Amt ist es schwierig, E-Government zu etablieren, weil die Welt nicht stillsteht. Es gibt immer dringendes Tagesgeschäft, das sofort zu erledigen ist, ob nun eine Bombe in Kabul oder anderes: Jedes Mal, wenn wir uns einen großen Plan zur Einführung machen, gibt es Dringenderes zu tun. Wenn wir nicht zur Kenntnis nehmen, dass wir in dieser aufgewühlten See unsere Fahrt machen müssen, dann liegen wir falsch. Und Agile Softwareentwicklung ist die Form der Entwicklung, mit der wir jede Welle nutzen, um ein Stück weiter zu surfen.“

Der Anspruch, bei Go-Live inhaltlich zu einhundert Prozent perfekt zu sein, ist zum Hemmschuh Nummer eins geworden.

„Digital Lab“: Die Herrschaft des besseren Arguments im Auswärtigen Amt

Hinter dem Namen „Digital Lab“ verbirgt sich die Organisationsform, die das Auswärtige Amt zu diesem Zweck etabliert hat. Sie kommt ohne Leiter, Stellvertreter und Protokollführer aus. Es gilt ausschließlich die Herrschaft des besseren Arguments. „Das Digital Lab ist in einem eher konservativen Haus, wie dem Auswärtigen Amt, ein Stück gelebte Anarchie“, so Fahl-Spiewack. Und fragt man ihn, so bringt sie sogar Spaß in die Organisation.

„Das Digital Lab ist in einem eher konservativen Haus ein Stück gelebte Anarchie.“

– Dr. Renke Fahl-Spiewack, Leiter IT-Anwendungen Rechts- und Konsularwesen, Auswärtiges Amt

Beispielhaft für die agilen Softwareprojekte, die im Digital Lab vorangetrieben werden, sind der Aufbau eines Visa-Anfragemanagements und eines Passarchivs.

Live gehen – auch mit Version 0.9

Ein Visa-Anfragemanagement benötigen die 220 Auslandsvertretungen des Auswärtigen Amts. Jede dieser Stellen hat eine Pass- und Visastelle. Insgesamt gehen dort täglich 9.000 E-Mails zum Thema Rechts- und Konsularwesen ein. Dahinter verbergen sich sehr unterschiedliche Anliegen mit ganz verschiedener Dringlichkeit – von der Frage nach den Öffnungszeiten des Konsulats in Beirut bis zur Bitte eines zum Tode verurteilten, politisch Verfolgten um Hilfe.

Die Frage lautet, wie man aus 9.000 E-Mails die dringlichsten herausfiltern und sie besser beantworten kann. „Früher hätten wir gesagt, wir müssten mit dem angefangen, was man tun könnte, dann mit dem, was man tun sollte, dann machen wir einen Plan und zum Schluss klären wir, warum wir den Plan nicht umsetzen können“, meint Fahl-Spiewack. Dieses Verfahren hat das Amt umgedreht. Es geht nicht mehr mit den Referaten durch ein Verfahren umfangreichster fachlicher Konzeption. („Sonst müssen wir zu 5.000 Seiten Konzept 5.000 Tests erzeugen!“) Stattdessen ist das Amt einen radikal anderen Weg gegangen und hat innerhalb von acht Wochen eine Software in den Pilotbetrieb gebracht und dann Feedback eingefordert.

Durch Konfiguration inhaltliche Schwierigkeiten umgehen

Die Vorteile digitaler Archive sind eindeutig. Auch was Passunterlagen angeht. Seit Jahren wollte das Auswärtige Amt deshalb ein solches umsetzen. Das Projekt kam aber nicht vom Fleck. Hinderungsgrund waren fachliche Schwierigkeiten. Denn die Frage, ob man ein Passarchiv oder 220 Passarchive braucht, sei, so Fahl-Spiewack, im Auswärtigen Amt nicht leicht zu entscheiden. Denn es sei nicht eindeutig, ob das Auswärtige Amt eine Passstelle sei oder 220.

Mittlerweile haben die Mitarbeiter im Digital Lab eine elegante Antwort auf die Frage gefunden, wie Probleme der Art „Wir müssen erst noch fachliche Fragen klären“ nicht zur unüberwindbaren Hürde werden: Indem man dem digitalen Archiv verschiedene Konfigurationsmöglichkeiten gibt, stellt man dem Fachreferat jetzt zur Wahl, ob und wann sie eine oder 220 Passstellen sein wollen.

Agile Softwareentwicklung ist nicht nur ein anderer Ausdruck für „Irgendwie quer durch“

„Wir setzten beim Nutzen an“, so Fahl-Spiewack. Beim ersten Kick-off-Workshop mit den Fachreferaten wird ein Essential-Papier geschrieben. Darin hält das Team vier Punkte fest, die für ein funktionierendes System erforderlich sind. Diese werden realisiert. Darum herum werden die einzelnen Fachanwendungen gebaut. „Wenn wir dann das System übergeben, haben wir es auch vollständig dokumentiert, in seiner Fachlichkeit, in seiner Systemarchitektur und Ausbaufähigkeit – aber eben nicht im Vorhinein und nach dem Motto ‚Welt anhalten, Software entwickeln und danach der Welt sagen, jetzt kannst du dich weiterdrehen‘. Damit haben wir sehr schlechte Erfahrungen gemacht.“

Titelfoto: (c) shutterstock/GarryKillian
Foto Francis Maude: (c) World Economic Forum

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