Erst die IT, dann die Paragrafen: Bessere Rechtsetzung mit E-Government

Mehr Effektivität und weniger Bürokratie? Digitale Helfer und agile Managementtools könnten die deutsche Gesetzgebung vereinfachen. In Großbritannien läuft das schon ganz gut – mit Juristen, die erst später Gesetze schreiben und Bürgern, die sich schon früh einbringen können.

Die elektronische Verwaltung soll Behördengänge für Bürger einfacher machen. Die Digitalisierung bietet aber auch alle Möglichkeiten, die Arbeit in den Ministerien zu erleichtern: zum Beispiel die Rechtsetzung. Sie soll laut des EU-Programms „Better Regulation“ effektiver und weniger bürokratisch werden.

Aber warum ist eben diese Rechtsetzung in Deutschland überhaupt so komplex und bürokratisch? Matthias Schmid bringt im Bundesjustizministerium seit rund 18 Jahren Gesetze auf den Weg. Für ihn liegt das Problem in der „kognitiven Dissonanz“ bei den Gesetzesschreibern in den Ministerien. „Wir Juristen fangen oft viel zu schnell an zu schreiben, noch bevor wir einen Sachverhalt durchdrungen haben“, sagt der Referatsleiter Urheber- und Verlagsrecht. „Das führt zu komplexen Gesetzesentwürfen und -texten. Und in diesen Texten verstecken sich die Tücken komplexer rechtlicher Zusammenhänge, die man im politischen Entscheidungsprozess nicht immer einfach nachvollziehen kann.“ Abhilfe können da diverse Visualisierungstools schaffen, die Zusammenhänge anschaulich darstellen. Doch unter den Legisten ist die Hürde groß, solche Tools einzusetzen. Nur 15 Prozent der Gesetzesschreiber in den Ministerien nutzen laut einer aktuellen Studie der Universität Potsdam entsprechende Software. Zu groß scheint die Scheu, von der Schrift abzulassen.

Die Frühphase der Rechtsetzung braucht digitale Werkzeuge

Matthias Schmid ist eine Ausnahme. Er arbeitet seit 12 Jahren mit einem internen Visualisierungsprogramm. Es funktioniert wie ein Strukturbaum, das den Gesetzesentwurf in seine Paragrafen und Unterparagrafen gliedert und die entsprechenden Texte in einzelne Textfelder verortet. Der Strukturbaum veranschaulicht so eine juristische Denkstruktur und unterstützt dabei, neue Gesetze oder Gesetzesänderungen systematisch auszuarbeiten.

„Mit einem Status sendenden Produkt wäre frühzeitig erkennbar, dass sich neue Trends herauskristallisieren – mithin sogar mit sehr realistischen Daten für neue Designs, so wie es gerade bei den E-Bikes wieder absehbar ist.“

– Frank Lamack, Senior Consultant im Bereich Augmented und Virtual Reality, T-Systems

Digitale Medizin?

Im Gegensatz zur industriellen Anwendung sind in der Medizin „lebensechte“ Patientenkopien noch in weiter Ferne. Es lassen sich jedoch bereits einzelne Zellen digital darstellen. Getestet wird das aktuell unter anderem in der Krebsforschung, wie die Zeit berichtet. Anhand eines Computermodells möchten Forscher Tumorzellen von Patienten besser verstehen lernen. Der Hintergrund: Weil jeder Tumor individuell ist, reagiert jeder auf verschiedene Zytostatika unterschiedlich gut. Bislang müssen Ärzte daher oft Breitband-Chemotherapien mit starken Nebenwirkungen einsetzen – künftig könnten sie auf sehr viel gezieltere Methoden zurückgreifen.

Eines Tages also „leben“ digitale Zwillinge in ihrer simulierten Welt vielleicht parallel mit ihren realen Geschwistern und werden nicht nur Fehler in der Produktion eliminieren, sondern auch dabei helfen, Krankheiten zu heilen.

Gesetzgebungsprozess mit einem Visualisierungsprogramm und Strukturbaum

Warum ein solches Programm wichtig ist, kann Schmid schnell erläutern. Der erste Gesetzesentwurf, der aus den juristischen Abteilungen geht, entscheide über die politische Debatte und die Struktur der Gesetze. Gerade in der Frühphase der Gesetzgebung sei es also wichtig, die Komplexität zu reduzieren und so einfach wie möglich zu veranschaulichen. Ein probates Mittel für Schmid ist, komplexe Zusammenhänge auch einmal nur anzureißen. Sein Motto: Mut zur Skizze.

Steht zum Beispiel eine Gesetzänderung im Urheberrecht an, dann zeigt die visuelle Skizze auf dem Flipchart, welchen konkreten Rechtsfall diese Änderungen betrifft. Das schafft schnell ein systematisches Verständnis und hilft, Änderungen mit Kollegen auf dem Punkt zu diskutieren. Um im Gesetzgebungsprozess verschiedene Entscheidungsträger schon von Anfang an mit ins Boot zu holen, wäre es für Schmid sinnvoll, solche Skizzen auch digital abzubilden. Digitale Werkzeuge, die die Gesetzentwürfe anschaulich darstellen, können helfen, den Prozess der Rechtssetzung effektiver zu gestalten.

Die Zukunft der Gesetzgebung im E-Government

Wichtig wäre laut Matthias Schmid dabei auch, alle an einem Verfahren beteiligen Akteure transparent darzustellen. Zu oft seien nämlich Zuständigkeiten unklar, weil einfach die Gesamtübersicht fehle. In diese Richtung gehen auch einfache Kausaldiagramme, die schnell darstellen, welche Kriterien ein Problem bestimmen, welche Faktoren darauf wirken und an welcher Stelle man überhaupt regulativ ansetzen kann.

Agile Projektmanagementmethoden sind also nötig, um die Gesetzgebung im Sinne der digitalen Verwaltung voranzubringen. Dazu muss Kooperationsbereitschaft von Akteuren auf allen Ebenen vorhanden sein. Eine Möglichkeit ist auch, im Rahmen von Open Government und E-Partizipation Bürger an den Entscheidungsprozessen teilhaben zu lassen.

Zwei-Phasen-Gesetzgebung in Großbritannien

Ein Blick nach Großbritannien zeigt, wie moderne Rechtsetzung in zwei Phasen gelingen kann. Im Unterschied zur deutschen Gesetzgebung kommen Juristen erst später ins Spiel. Zunächst einmal stehen politische Ziele im Vordergrund. Beamte tauschen sich miteinander aus und auch Bürger können sich in dieser frühen Phase beteiligen. Unter gov.uk hat die Regierung einen Bereich eingerichtet, in dem sich Bürger zu verschiedenen Themen online äußern können. Der Government Communication Service organisiert zudem Diskussionsrunden, die Bürger und Politiker zu Gesetzgebungsprojekten zusammenführen. Unterm Strich bringt das mehr Effektivität und Transparenz in den Gesetzgebungsprozess.

Die Gesetzgebung in Großbritannien kann für Deutschland ein wichtiger Impulsgeber sein. Ein digital aufgesetzter Prozess mit smarten Tools für Beteiligung, Interaktion und Entscheidung wäre künftig ein Weg, die Bürokratie in der Rechtsetzung zu reduzieren.

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Titelbild: © maxkabakov/iStock
Foto und Illustration: © BWI